三中全會，為城投指明了新方向

2024-08-04 11:38:09 236

二十屆三中全會通過的《決定》明確提出“深化國有資本投資、運營公司改革。”“完善政府債務管理製度，建立全口徑地方債務監測監管體係和防範化解隱性債務風險長效機製，加快地方融資平台改革轉型。”

將地方融資平台改革轉型與深化國有資本投資公司、運營公司改革結合起來，這對於區縣國資國企發展具有重要意義。

如何推進地方融資平台改革轉型？如何深化國有資本投資公司、運營公司改革？

顯然，國有資本投資公司、運營公司是重大國資國企改革舉措。

2013年十八屆三中全會提出“完善國有資產管理體製，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體製，組建若幹國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。國有資本投資運營要服務於國家戰略目標，更多投向關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，重點提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全。”

2015年22號文指出，要“改組組建國有資本投資、運營公司，探索有效的運營模式，通過開展投資融資、產業培育、資本整合，推動產業集聚和轉型升級，優化國有資本布局結構；通過股權運作、價值管理、有序進退，促進國有資本合理流動，實現保值增值。科學界定國有資本所有權和經營權的邊界，國有資產監管機構依法對國有資本投資、運營公司和其他直接監管的企業履行出資人職責，並授權國有資本投資、運營公司對授權範圍內的國有資本履行出資人職責。國有資本投資、運營公司作為國有資本市場化運作的專業平台，依法自主開展國有資本運作，對所出資企業行使股東職責，按照責權對應原則切實承擔起國有資產保值增值責任。”

2018年23號文提出“國有資本投資、運營公司均為在國家授權範圍內履行國有資本出資人職責的國有獨資公司，是國有資本市場化運作的專業平台。公司以資本為紐帶、以產權為基礎依法自主開展國有資本運作，不從事具體生產經營活動。國有資本投資、運營公司對所持股企業行使股東職責，維護股東合法權益，以出資額為限承擔有限責任，按照責權對應原則切實承擔優化國有資本布局、提升國有資本運營效率、實現國有資產保值增值等責任。”

作為國有資產管理體製改革的重要措施，國有資本投資公司、運營公司在實踐中快速發展，央企、省屬國企、地市級國企、區縣級國企都湧現出一批國有資本投資公司、運營公司，並取得了不錯的成效，對於國有資本運營和保值增值起到了積極作用。

當前，地方財政財力緊張、債務監管政策嚴格、化債融資壓力巨大、產業發展任務極重，這都對區縣推動地方融資平台轉型、運作國有資本投資公司、運營公司提出了新問題、新挑戰。

相比其他層級的國有企業，區縣級國有企業普遍麵臨着體量小、資源少、發展質量低、債務壓力大、市場化程度低等問題，並且國有資本規模小、可投產業有限、可用資源不多等，在推行國有資本投資公司、運營公司上遇到的問題更多。

因此，區縣國資國企重組整合采取國有資本投資公司、運營公司模式就要立足自身實際情況，科學設計重組整合模式以及國有資本投資公司、運營公司的戰略定位及核心功能，解決體製機製問題。

區縣國有資本投資、運營公司的戰略定位與核心功能

對於區縣國資國企來說，國有資本投資公司、運營公司的戰略定位是什麼？國有資本投資公司、運營公司與實體國有企業的關係是什麼？

從戰略定位與發展模式來說，區縣國有資本投資公司、運營公司主要有兩個特點：

第一，區縣國有資本投資公司、運營公司是綜合性國有資本運作平台，國有資本投資公司和運營公司不是二選一，而是二者兼具。

從政策及國有資本投資公司、運營公司的定義來說，兩類公司都是國有資本市場化運作的專業平台，但二者區別很明顯。

國有資本投資公司以國有資本對產業的控製力和影響力為核心，以國有資本布局優化和結構調整、提升產業競爭力為目標，圍繞產業進行戰略性核心業務的控股，以投融資、產業培育、資本運作為主要手段，推動產業的進退、產業聚焦和產業價值鏈打造。

國有資本運營公司以提升國有資本運營效率、提高國有資本回報為目標，圍繞財務性持股，以股權運作、基金投資、培育孵化、價值管理、有序進退等方式，盤活國有資產存量為手段，引導和帶動社會資本共同發展，實現國有資本合理流動和保值增值。

對於區縣來說，在嚴峻的融資化債形勢下，普遍麵臨着存量資產盤活的問題和投資管理的問題。同時，也承擔着地方政府賦予的招商引資和產業孵化、培育的重大任務。因此，區縣國有企業現階段的戰略定位是以產業型的國有資本運營為主、產業投資為輔的綜合性國有資本投資運營模式。

第二，區縣國有資本投資公司、運營公司的資本功能和管控功能可以二者兼具，也可以隻承擔資本功能。

區縣國有企業呈現出曆史久、主體多、重組整合頻繁、股權關係複雜、曆史遺留問題多等特征。尤其是存在着複雜的債權債務關係甚至涉及隱債問題，因此，整合難度大、管控難度高。

因此，從實際出發，區縣改組或者新建國有資本投資公司、運營公司後，與其他國有企業的關係相對要複雜一些。

從關係上看，國有資本投資公司、運營公司與其他國有企業可以是協同關係，也可以是管控關係，即：小國投模式、中國投模式、大國投模式。

協同關係就是橫向協同。國有資本投資公司、運營公司與其他國有企業是兄弟單位，實現股權劃轉、財務報表，但實質各自獨立運營。這種模式下，國有資本投資公司、運營公司隻承擔資本功能，如融資、增信、擔保等，其他國有企業自主經營，從集團管控上是“形似而神不似”。

管控關係就是縱向管控。國有資本投資公司、運營公司與其他國有企業是上下級，既實現了股權劃轉、財務報表，也實現了對其他國有企業的實質性管理，包括財務、人員、業務、風險等統一管控，這可以稱之為真正的集團管控模式。

介於中間狀態的就是中國投模式，也就是實現對一部分業務和子公司的管控，但還有一部分業務和子公司獨立運營。

從資本功能上看，國有資本投資公司、運營公司承擔資本運作、產業賦能的任務，主要有以下四種核心功能：

第一，資本整合。堅持“有所為有所不為”，加快國有資本布局優化和結構調整，推動國有資本實現“三個集中”，聚焦主責主業謀發展，提升國資國企發展質量和效益效率。

對此，區縣國資國資要在國有資本投資公司、運營公司模式下完成三大任務：一是加快內部重組整合，通過重組整合、合並同類項，按照“一業一企”實現專業化經營。二是加快存量資產盤活，通過出租出售等各種方式加大“兩資兩非”退出力度。三是“走出去”加快對區域外優質資產、資本和資源的整合獲取。

第二，產業投資。堅持圍繞戰略性新興產業、地方特色優勢產業兩大維度開展產業投資，以國有資本投資帶動產業轉型升級和戰略性新興產業的培育及地方優勢產業的價值放大和市場化發展。

對此，國有資本投資、運營公司要通過設立產業母基金、產業基金等方式，加強與央企、省地市國企、優質民企、金融機構的合作，圍繞區域的戰略性新興產業加大投資力度、加強投資管理，拓展創業投資，推動資本證券化等。

第三，增信賦能。堅持區域融資一盤棋的原則，持續塑造國有資本投資公司、運營公司在資本市場上的品牌，持續提升國有資本投資公司、運營公司的信用等級，為區縣國資國企拓展融資渠道、提升融資效能提供保障。

對此，國有資本投資公司、運營公司要盡可能創造條件，圍繞交易所335窗口指導意見等推進產業化轉型，調整業務結構、重塑商業模式，積極發揮高信用評級和旗下優質企業的優勢，創新融資產品，拓展融資渠道，並為國企融資提供擔保等。

第四，資本服務。嚴格遵循國家財政、金融政策，加快拓展股權融資、金融服務和類金融業務，推動區域資本聚集，為區域國資國企發展及區域產業發展提供優質資本服務。

對此，國有資本投資公司、運營公司要圍繞區域科技創新、產業培育等需求，與金融機構合作逐步發育科技金融、普惠金融等各類金融服務，同時基於實際業務需求打造融資租賃、商業保理等類金融業務，支持實體經濟發展。

區縣國有資本投資、運營公司的市場化轉型與體製機製改革

顯然，區縣國有資本投資公司、運營公司是地方融資平台改革轉型的一個重要方向，對於解決區域國有資本和國有企業發展問題具有重要意義。

地方融資平台要融入國企改革的大勢中，加快推進自身的轉型發展。因此，區縣國有資本投資公司、運營公司的成功運營需要地方政府、國資監管機構和國資國企的共同努力。

第一，國資監管模式創新。加快推動政企分開、政資分開，建立以管資本為主的國資監管體製，這需要在新時代、新形勢下推進國資監管模式創新，實現區縣政府、國資監管機構、國有資本投資公司、運營公司的合理分工和有效監管。

一是合理授權、激發活力。應該根據國有資本投資公司、運營公司的實際情況，加大對兩類公司的授權力度，按照“一企一策”原則將履行出資人職責授予兩類公司，嚴格製定並按照國資監管清單履職，並加強對兩類公司的考核評價，包括戰略使命評估。

二是優化治理，提高效能。以建立中國特色企業製度為核心，加快優化國有資本投資公司、運營公司的公司治理體係，完善治理結構、優化治理規則、提高董監高的綜合素質與履職能力，建立健全權責對等、運轉協調、有效製衡的決策執行監督機製，充分發揮黨組織的領導作用、董事會的決策作用、經理層的經營管理作用。

第二，投融資模式創新。資金是區縣國有企業的命脈，是防風化債、生存發展的基礎。因此，區縣國有資本投資公司、運營公司原則上不從事具體生產經營活動，其主業是管資本，其重點工作就是解決錢從哪裏來（融資）、錢到哪裏去（投資）、錢怎麼流轉變現（保值增值）的問題。

一是統一融資體係。國有資本投資公司、運營公司要統一融資功能，實現“統一融資管理”。要充分利用現有的有利條件加快提高信用評級，大多高信用、多主體、多渠道的融資體係，突破借新還舊的瓶頸，統籌股權與債權、直接與間接、國內與國際融資，成為區縣融資新引擎。

二是打造專業投資體係。要整合不同的投資主體和投資平台，以產業為核心，建立產業全生命周期的投資體係，增加前中期創投項目的投資，建立創業投資孵化、股權投資、上市公司投資等專業投資平台，統籌股權投資、債權投資、融資租賃、IPO等投資，建立專業的投研體係、投決體係、投後體係，培育專業化投資管理隊伍，探索項目跟投等激勵機製。

三是整合投資資源。與金融機構、央企、省屬國企、知名民營、外資投資機構、行業龍頭企業等建立戰略合作，積極引入優秀機構、人才、資金等，推動優質投資資源要素的聚集，帶動社會投資的協同發展。

第三，集團管控模式創新。國有資本投資公司、運營公司經營模式是典型的產融結合模式，通過產融結合、產融互動，以資本賦能實體經濟發展。因此，這必然需要國有資本投資公司、運營公司解決與下屬實體供公司的關係，推動國有資本和國有企業做強做優做大。

一是科學選擇集團管控模式。要根據不同業務的發展需要，對資本類業務、保障性業務實行強管控，對市場化業務實行弱管控，強化參股公司管理。綜合運營戰略型管控、財務型管控、運營型管控等不同管控模式，建立混合管控模式。

二是完善組織體係。明確國有資本投資公司、運營公司與業務公司的分工，建立“小總部強總部、大產業實業務”的組織體係，總部強化綜合保障、業務引領、風險控製職能，建立授權機製，推動業務經營的資源、權力下沉。

三是規範管理。嚴格按照公司法和相關法律法規要求建立對子公司的管控模式，按照公司章程、投資協議等優化公司治理。同時建立戰略、經營業績、財務、人力資源、投資等各項工作的管理流程、製度，建立健全合規管理體係，推進數智化賦能，提高管理效率。

第四，市場化經營機製創新。區縣國有資本投資公司、運營公司按照新一輪國有企業改革深化提升行動的要求，要加快推進市場化經營機製改革，以人才為切入口，推動目標管理、薪酬改革、績效管理改革等，以激發動力活力。

一是組織瘦身。解決組織臃腫、人浮於事的問題，以價值創造能力為核心，以人效指標為基礎，合理設置部門、崗位，嚴控編製，提高組織的效益效率。

二是隊伍建設。加快建立人才梯隊，對人才進行差異化分分類管理，建立以工作實踐為核心的人才開發體係，控製隊伍規模、優化隊伍結構、提高隊伍整體素質，引進及培養資本運作、業務經營等高素質人才。

三是薪酬績效改革。進一步提高薪酬管理的市場化水平，建立全員績效考核模式，探索實施項目跟投、超額利潤分享等中長期激勵方式，建立以崗位價值為基礎、以業績貢獻為核心的內部分配製度。

來源：昊樸谘詢

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