園區城投融資難題的破解之道

2023-02-01 17:30:58 1796

去年12月，一年一度的中央經濟工作會議召開，會議強調，要防止形成區域性、係統性金融風險，防範化解地方政府債務風險，堅決遏製增量、化解存量。2022年以來，城投政策監管愈發嚴格，對於城投公司的融資可以說是難上加難。

投融資其實是城投的一個核心競爭力，城投融資確實難，所以其中融資是一個重要的生命線，核心就是如何把融資做到既能夠解決城投的具體問題，還能有一些更好創新。

在投資端，很多平台公司叫城市建設投資公司，過往更多都是做一些具體的基建項目，而產業投資其實是可以為城投的發展帶來杠杆效應的，也是城投發展和轉型的重要抓手。

Part.01

城投公司主要任務是

“想主要領導所想，急主要領導所急”

核心兩個字是“發展”

城投公司是政府最主要的城市建設和國有資本經營的主體，其最主要的任務就是要“想主要領導所想，急主要領導所急”。政府的主要領導最關心的是什麼？

就目前來看核心就是“發展”兩個字，可以說發展是解決我國一切問題的基礎和關鍵，這也是今年兩會報告中提到的。

另外二十大會議中，又特別談到發展是黨執政興國的第一要務，所以發展對於每一個政府主要領導都非常關切。

一、做好基礎設施和民生保障解決城鎮化問題，做好招商引資解決工業化問題是城市經營兩大任務

如何做好發展？從城市經營的角度來看，有兩個最重要的事，也是最大的任務：第一個是做好公共服務和城市建設，這主要是解決城鎮化的問題；另一個是和工業化相關的招商引資，“雙招雙引”，隻要能把這兩個問題解決了，整個區域的經濟高質量發展就有了路徑。

對於城投公司而言，其實一直以來更加側重於在基礎設施和民生保障方麵做一些工作，但其實有一些新形勢的變化：20多年中國城鎮化飛速的發展，我國的發展模式以基建和房地產帶動的整個中國經濟快速發展為主，發展到現在這個階段，尤其是近三年房地產出現了非常大的危機，導致各地的土地財政難以為繼。

在這樣的一個情況下，我們中國經濟發展的新的引擎在哪裏？二十大報告給出我們要把發展經濟的着力點放到實體經濟上，它反映出我國在未來在經濟引擎方麵會有一個動力換擋的關鍵時刻。

所以麵臨這樣一個新的形勢，對於各地城投公司來講，未來做的工作就是應該按照國家的戰略部署，把自身在原來城市建設和公共服務方麵的一些投資拿出一部分去做一做實體經濟，做一些產業投資，這件事恰逢其時。

二、該交給市場的交給市場，但要發揮政府的作用，實現有效市場和有為政府的更好結合

具體來做這個任務有三大範疇：做城市的公共服務保障一般由政府來做，因為政府是公共權力的一種代表，而對於工業化和實體經濟部分一般是交給市場的，但是我國對於政府和市場兩個之間的關係有特定的一個路徑，叫做充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，該交給市場的交給市場，但要更好的發揮政府的作用，最終實現有效市場和有為政府的更好結合。

這個就是我們中國式現代化最基礎的一個底層邏輯，就是要通過有為政府的積極作用，來實現中國式經濟發展的動力。

政府和市場各自分工，其實還有一個叫政府和市場之間，這個是什麼？是平台公司轉型，因為本來城投公司就是介於政府和市場之間的產物，所以未來作為政府和市場之間的國有企業在中國經濟持續發展的過程當中應該要發揮更大的作用。如果要發揮這樣的作用，對於城投公司就提出了新的更高的要求，也就是城投公司的發展轉型。

其實從名字上就能看到一些端倪，比如說以前城投公司都叫城市建設投資公司，主要是基於以項目建設、項目融資為主的，現在很多各地平台整合升級之後都有一些更名，叫城市投資發展公司、城市發展集團或者城市控股集團等等，更加把城市發展作為一個非常重要課題。

從城市建設到城市運營，從項目的融資到產業投資，從資產管理到資本運營，其實城投公司一直在轉型發展的路上。這當中轉型發展核心是什麼？其實是投融資的轉型發展。

Part.02

城投融資現狀一個字就是“難”
要找到自身定位，探索融資創新
構建融資新生態

那真實的城投公司融資現狀是什麼？總結一個字就是“難”。其實有很多很好的轉型案例，但適不適合城投自身？我們首先要思考一下自身現在的融資情況是怎麼樣的，再去選擇開展哪種融資方式和產品。

一、城投公司要先看自己處在什麼層級，要先分層分區，再選擇轉型方案

首先有一個理論很重要，叫城投公司的分層分區理論。不同層級，不同區域的城投公司雖然名字都叫城投公司，但其實他們都是不同的物種，不能用同樣的眼光去看，去給同樣的轉型方案。

比如上海城投可能不需要考慮融資的問題，但是區縣級的城投公司可能整天麵對的就是還本付息，主要就是借新還舊，把債務包袱不斷的化解。所以對於融資問題主要是中西部地區的地市級城投，以及大部分區縣級城投。

其次是對城投公司債務壓力的衡量，主要分三類：

第一類是相對穩健的融資，就是現金流是可以用來還本付息的，這是非常穩健的；

二類是投機性融資，就是債務人的現金流足夠還利息，但沒辦法還本金；

第三類是龐氏融資，債務人的現金流連利息也還不上，差額需要動用本金來支付，基本就是騙局。

所以城投公司要看自己是處在什麼樣一個層級，對應不同的類別。

在這樣的情況下，融資會出現幾個趨勢，一個是品種內化。很多城投債80%多都是用來償還之前發的城投債，而用於新增的項目建設或者補充流動性的是非常少的。

另一個就是區域內化。因為中國的金融機構是兩層架構，一行兩會監管牌照業務，比如券商、信托有虹吸效應；地方金交所等則是重要的安全墊。

所以其實城投融資真實的生態很難就在於中國現在1萬多家城投公司中，發債的有3000多家，大部分城投公司是沒有評級和發債的，主要依靠銀行貸款和非標。另外就是花新錢容易，還舊錢難。它背後的原因是什麼呢？

一是城投公司的打造沒有能夠達到金融部門融資的投資標準和投放條件；

二是很多城投公司自身的債務率比較高，對於各種融資方式也不太熟悉；

三是城投自身轉型相對比較弱，沒有一些經營化的業務產生經營收益；

最後就是政府的主要領導對於城投公司的定位始終定格在做公益，還錢靠財政的思維定式。

二、城投融資要積極擴大直接融資占比，前提是苦練內功，提升經營板塊能力，並學會“借腦、借力、借資、借勢”

總結城投公司融資模式就三大類：銀行融資、城投債、非標產品。第一類是銀行融資；第二類是城投債，其中城投債分為三個渠道：銀行間市場，證監會的交易所，以及國家發改委；另外就是非標產品。非標包含哪些呢？就是信托、融資租賃、一些地方金交所的比如說定向融資計劃和資產收益權計劃等。

另外還有一些其他的比如政府專項債、海外美元債、基礎設施公募REITs、以及比較特殊一類叫股權融資，這裏比如城投的一些資產或者企業股權進行轉讓或者混改都是屬於股權融資。

不同的融資渠道的占比決定了城投公司的融資結構，而相對來講比較健康的融資方式就是直接融資的占比要稍微高一點，之後是銀行融資，非標是最好沒有。

如果說一個地區非標占比過高，就要引起重視，要對整個的融資結構進行調整。核心的重點就是：要積極擴大直接融資的占比。這就需要我們城投公司做內功，做評級，增強自身實力把經營做好。

三、合規準則下積極探索融資創新，打開天窗廣泛對接

除了要增強自身實力，豐富和完善自身經營，加快市場化轉型的腳步，牢記擴大直接融資比例外，還要積極的采取“借腦、借力、借資、借勢”解決現金流問題，這裏就不得不抓住融資創新的機遇，廣泛吸收新的經驗。這裏有幾類創新模式值得城投借鑒。

第一種是供應鏈金融。有幾個優點：首先成本很低，大概五點多，對於評級的要求也不高，其次是操作起來比較簡單，融資周期相對較短，效率高，並且已經在很多地方被充分實踐證明是有效的。

所以現在有很多城投公司比如說銀行給的授信沒有辦法滿足提款條件，這種方式是可以解決這個問題的，用這種方式去置換一些信托、融資租賃這種非標高成本的融資是一種很好的方式。

第二種叫碳彙融資。這種方式很適合比如有很多農場、林場、綠地等能夠固碳的載體，按照現在國家碳達峰和碳中和的要求，其實也支持要積極開展碳的交易，就叫碳彙。

這個隻要本地政府手上有大量的林權，通過第三方機構做一些評估認證，一部分的這些資源就可以去交易，就會有收益。

其實這不屬於真的融資，融資是要還的，這是不需要還的。這個也是成本較低的一種的方式，可以把山林資源做評估，根據市場行情靈活決定交易時間。

另外要提的是地方金交所的業務，也就是定融。就是城投公司通過在地方金交所備案，跟當地民眾去募集一些資金直接用到城投公司。但是在21年底證監會的文件，以及22年中河南省財政廳出台《關於開展融資平台公司非法集資和違規舉債自查自糾工作的函》，已經將地方平台公司的定融業務認定為是非法的。

所以定融的規範置換也很重要，也有三種方式。1）定融信托化。通道費1%，加上給當地民眾的利率大概6%，綜合成本7%左右；2）保理拍賣。年化0.5%，綜合成本6.5%左右；3）公證提存。它對於債權債務關係是一個強約束，成本年化大概0.5%，甚至更低。

Part.03

產業是城投公司的核心競爭力之一
做城市名片打造者，投資區域特色產業
是城投兩大方向

城投公司還有一個非常重要的部分，就是產業投資。城投自身對當地的一些特色產業積極的去介入，做“城市名片的打造者”，這裏一方麵可以從城市建設方麵入手，把城市建設的有特色有風格；另外也可以做特色產業，比如說景德鎮城投就緊緊圍繞着陶瓷產業做很多工作，這既是產業投資，也是打造當地的城市特色名片。

另外，也是按照國家二十大的要求，推動國有資本和國有企業做強做優做大，提升企業核心競爭力。其實作為國有企業的城投公司本身，核心競爭力是什麼？除了投融資，更重要的是要在產業方麵有一些動作。

一、直接投資和設立基金是兩種實現產業投資的方式，國有資本投資運營平台是發展目標

如何做產業投資呢？有兩種方式：設立基金和直接投資。比如蕪湖市的城投公司：蕪湖建投，經過幾年的戰略調整，已經發展成集“融資、投資、建設、運營、管理”於一體的集團型公司，業務上已經不再像一個城投公司了。

很多城投的營收都來自於基建、土地開發、保障房，這些都是給政府打工，政府來回購，而蕪湖建投2021最新報表顯示，政府購買服務是沒有的，營收都來自汽車及零部件銷售、智能設備、貿易等。

那蕪湖建投是如何實現這樣的轉換的呢？就是通過不斷的做好政府的交辦的任務的基礎上，除承擔基礎設施建設、國有資產投資經營任務外，改變公司原有的以土地開發整理業務為主、利潤來源單一的經營模式，把國有資本做優做強。

比如通過基金打造工業機器人發展平台，直接投資；比如設立產業基金對外股權投資。蕪湖建投是奇瑞汽車的大股東，但它不僅限於汽車本身，而是發現整個產業鏈在工業機器人方麵國內是有空白的，2017年子公司埃夫特全資收購意大利最大的工業機器人WFC集團。

目前蕪湖建投很多子公司在國內外都有非常多，可以說，蕪湖建投通過自身的產業投資，已經完全進化成一個非常優秀的國有資本投資運營平台。

二、國有資本的引領和帶動作用下的直接投資，加速產業集聚和產業鏈發展

在近20年中國，中國發展速度最快的省會城市——合肥。為什麼發展這麼好？一個是融入了“長三角一體化”國家戰略，是安徽發展最大的“勢”，另一個就是產業投資方麵，注重發揮國有資本的引領和帶動作用。背後的支撐是什麼？就是合肥建投。

合肥多年經濟的發展中合肥建投發揮了主力軍的作用，這裏麵成功的直接投資也發揮了非常重要的作用。

有幾個非常有代表性的例子，比如2008年投資京東方，帶動了整個產業鏈，實現了產業的加速集聚，股票收益上百億；

2017年政府出資75%成立合肥長新，預期收益是上千億，也帶動了整個合肥芯片產業的集聚；

以及2020年合肥建投投資70個億，持股蔚來汽車24.1%的股份，現在賬麵收益已經超千億了，並且形成了50多個新能源汽車產業重大項目，產業鏈涵蓋整車。

所以說，國有資本引領下的直接投資，是有加速產業集聚和產業鏈的發展的作用的。

三、設立產業基金是便捷高效實現產業投資的方式，並具備杠杆放大效應

那麼打造產業基金，也有個案例，合肥的高新建投，其設立了20個投資基金，整個投資階段覆蓋麵從種子基金、天使基金到產業基金。其實對於一個國有資本來講，設立種子基金和天使基金是非常難的，因為國有資本有一個保值增值的要求，所以一般投資產業都是往後端。

所以高新投能夠在種子基金和天使基金方麵也有很多成績，投資產業方向包括集成電路、半導體、物聯網、人工智能、生物醫藥等，基金規模超40億，累計完成近300個投資項目，是非常值得學習借鑒的例子。

另外其實直接投資相對門檻會高一些，而設立基金還有一個優點就是，可以引入戰略社會資本，比起直接投資來說，相對更快捷，並且有杠杆放大效應。

Part.小結

城投公司本身作為政府投融資平台，雖然麵臨諸多內外部挑戰，但也有很多機遇。除加強自身造血能力，提高經營能力外，把握和選擇合適的融資方式，以產業為核心，國有資本引領和帶動下構建新的投融資生態，城投發展，勢在必行！

【以上內容根據中國投資谘詢研究中心主任王小文在12月15日江西城投協會舉辦的《2022年吉安地區城投公司轉型與優化升級專題研討會議》內容分享整理而成】

來源：明源不動產研究院

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二、 國有資本的引領和帶動作用下的直接投資，加速產業集聚和產業鏈發展

三、設立產業基金是便捷高效實現產業投資的方式，並具備杠杆放大效應

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