城投的出路，已經非常明朗了！

2024-05-26 18:13:47 232

在強監管的政策背景下，城投類公司轉型迫在眉睫，但轉型的方向到底是什麼，似乎方向很明確，但實踐中卻很迷茫。

從轉型的做法看，城投公司的轉型一方麵是功能轉型，從單純的投融資平台向服務於區域發展的綜合功能平台轉型。另一方麵，城投公司的轉型是模式的轉型，從單純聽地方政府指令從事公益性項目向獨立經營市場化業務的主體轉型。

從轉型的整體情況來看，現在城投公司的轉型主要有三種做法：

第一，成為市場主體，實現市場化轉型。城投公司的設立及快速發展都來自於地方政府基礎設施建設的投融資需求，新形勢下轉型成為必然。

從2010年起，在嚴管地方債務尤其是隱性債務的政策下，剝離平台公司的替政府融資職能、推動“退平台”、防風化債成為明確的政策導向，城投公司的市場化轉型就成為最初的提法和做法。

第二，成為產業型主體，實現產業化轉型。向產業型主體轉型，在發債時成為非城投的產業型公司，突破融資借新還舊的限製。

從監管部門看，交易所通過“335”指標體係、交易商協會通過“3+1”指標體係，引導城投公司產業轉型。但監管部門的產業轉型政策更像是市場化轉型，而不是真正的圍繞產業進行轉型。

第三，成為科創型主體，實現從土地經營向股權經營的轉型。國家對國有企業的功能有“三個集中”的要求。對於城投公司來說，在戰略性新興產業、科技創新方麵承擔更大責任是必然的。

當前，城投公司要立足於培育新質生產力，以國有資本經營為核心引擎，打造專業化、市場化投資體係，推動技術創新與戰略性新興產業布局，打造新質生產力業務板塊，在科技創新上成為引領力量。

從模式上來說，無論怎麼轉型，市場化總是越不過去的第一步。而向產業型、科創型主體轉型則是城投公司轉型真正取得成功的關鍵所在，也是城投公司擺脫對政府依賴、對土地依賴、對重資產信仰，真正走向產業時代、科創時代的標誌。

但無論城投公司怎麼轉型，有三點是必須要注意的：

第一，無論怎麼轉型，都不能脫離地方。轉型必然涉及到政企關係。城投公司跟地方的關係不是“漸行漸遠”，而是“越走越近”。作為區域發展的重要支撐保障力量，城投公司的安身立命之本就是對區域發展的功能價值。因此，轉型是重新界定政企關係，構建更符合發展需要、更能發揮城投公司價值的新型政企關係，而不是與地方政府脫鉤，與區域發展脫節。

因此，轉型需要地方政府的支持與領導。地方政府及其國資監管機構要對城投公司轉型有頂層設計、統一領導，從全域發展的角度明確城投公司的定位、功能價值及總體架構，優化調整國資監管體係，知道什麼該管、什麼該放，為城投公司轉型創造更好的環境。

第二，無論怎麼轉型，都不能盲目模仿。轉型沒有包治百病的靈丹妙藥，轉型要基於企業的實際情況和資源稟賦，科創資源匱乏、產業基礎不弱、要素吸引能力弱的情況下不能盲目推動產業化轉型，而應該紮實做好基礎工作，解決市場化問題。

因此，轉型需要結合資源稟賦和企業實際情況製定企業的戰略規劃、轉型方案，尤其是要做好業務布局與業務經營，逐步培養市場化業務板塊，逐步推動業務市場化經營，提高市場化經營能力。

第三，無論怎麼轉型，都不能搞數字遊戲。為融資而轉型、為化債而轉型搞財務報表調整有害無益。通過財務報表的優化、調整看起來數字挺好，但這種數字轉型就是財務遊戲，經不起監管質詢，更經不起經營的考驗。

因此，財務指標隻是結果，轉型更應該看實質的業務結構、商業模式、經營機製、管理體係是否真的實現了轉型，要看資源配置能力和市場經營能力，經營管理提質增效帶來財務指標的改善與提高是沒問題的，但不能本末倒置。

市場化轉型：城投公司轉型的起步

所有的城投公司都要市場化轉型，這一步是基礎，絕不能跨越。沒有市場化，向產業轉型、向科創轉型，這些都無從談起。

城投公司最大的困難在於既無法自主經營，更不能自負盈虧，造血能力弱、經營風險大。且其經營模式導致債務風險極易累積和傳導，很容易成為債務爆雷的重大風險源，融資壓力大、債務風險大。

在當前的監管加強融資收緊期、後城鎮化房地產發展模式大調整期、新一輪國企改革深化提升窗口期“三期疊加”的新格局下，城投公司亟需市場化轉型。

因此，未來能生存發展下來的城投公司，都必然是市場化經營主體。不轉型或者市場化轉型不成功的城投公司，路將越來越窄。不可避免的，城投公司將進入後城投的產投、國投、科創投時代。

如何判斷城投公司成功實現了市場化轉型？核心是看其市場化業務的占比和經營狀況。簡單說，市場化經營主體必然要有市場化業務，並且市場化業務必然要在城投公司的資產、收入和利潤中占據相當大的比例。

這也是交易所“335”指標和交易商協會“3+1”指標的指標從財務上對市場化經營主體的明確規定。

市場化業務是城投公司大力拓展和經營的業務類型，這也是區分城投公司和非城投公司的關鍵。而市場化轉型則是大力拓展這一類業務。

從範圍看，城投公司轉型為市場化經營主體，一個明顯的特征就是業務多元化，有些城投公司的業務甚至高達幾十項，如公用事業類的自來水、石油天然氣、充電樁、停車場、物業、園林綠化、垃圾清運等以及傳統的租賃、房地產銷售、商貿服務，園區類業務如標準化廠房、人才公寓等。總體來說，呈現出以城市基礎設施和公用事業為主的特征。

有一些城投公司則大力發展貿易類業務以及建築工程類業務。這兩類業務也是當前很多城投公司的重點。貿易類業務規模大、培育時間短，對於公司增厚業績有很大價值。建工類業務則與城投公司傳統的工程代建業務關係緊密，更容易進入和經營。但實際上，這兩類業務的含金量並不高。

因此，城投公司市場化轉型的多元化業務布局，很多都是財務式或者是基於現有業務的適度多元化，離向產業轉型比較遠。

對於城投公司市場化轉型來說，最終體現在業務結構和造血能力上。但這一步並不容易，需要統一組織、持續推動。

第一，重構政企關係。政企關係是決定着城投公司能否成功市場化轉型的根本。沒有地方政府的支持，任何城投公司都不可能單獨實現市場化經營。因此，地方政府的態度、理念、做法直接決定城投公司轉向哪裏、怎麼轉、什麼時間轉這些根本的問題。

地方政府在重構政企關係上處於主導地位，要從頂層設計上調整政企關係的邊界和權責分配，從根本上明確國資國企對區域發展的功能價值、定位、業務範圍及相應的責權利分配，從管企業向管資本轉型，充分發揮國資國企在區域發展中的市場價值。

第二，強化資源整合。城投公司的市場化業務必須基於區域資源稟賦和地方政府的資源，這是第一桶金。沒有地方的資源支持，城投公司很難轉型。因此，充分盤活區域的存量資產和優質資源是重中之重。

當然，資源整合需要明確各國企的定位及主營業務，分類注入、專業經營。同時，要構建地方政府與國企的市場化交易機製，從而一方麵解決融資時資產、業務、利潤等性質界定問題，另一方麵則支持國企提高經濟效益和內生造血能力。

第三，推進機製改革。市場化的業務必然要求市場化經營機製。當前來看，城投公司的經營偏行政化，缺乏相應的機製來匹配市場化業務的發展，在業務拓展、投資、薪酬績效、選人用人上都需要大力改革。

當前，城投公司處於新一輪國有企業改革深化提升行動的窗口期。城投公司應該充分利用有利時機加快推動公司治理優化、三項製度改革，構建新型經營責任製，增強發展活力動力。

向產業轉型：城投公司轉型的核心

如果隻談城投公司市場化轉型，主要看的是城建類資產、業務和政府補貼的占比，因此市場化業務占比高、造血能力強就可以。

但隻完成市場化轉型的城投公司，其經營重心還是城市，其業務主體還是圍繞城市基礎設施和公用事業在布局，但在地方財力支撐力下降的情況下，這類市場化業務多而散、小而弱，區域特征明顯、市場空間有明顯的天花板，本身就存在着局限。

但我國城鎮化已經進入新階段，城市更多是存量盤活和品質提升工作，支撐不了城投公司的快速發展和可持續成長，更不用提高質量發展了。

從城投到產投，這是必然的選擇，但也是驚險的一躍。產業化轉型，是立足點和根基的調整，是從立足城市到立足產業，擺脫城投屬性，以市場化方式參與、支撐、引領當地的產業轉型升級、培育戰略性新興產業，以此重塑業務結構和造血能力。

相對於傳統城投公司，產業型主體的典型特征是其業務主要圍繞着產業展開，無論是資產還是收入、利潤，很多都自於產業經營、產業服務、產業投資等各個模塊。

當前存在着三種向產業轉型的方式：

第一，實體化產業主體。所謂實體化產業主體，是指城投公司直接進入某個產業，然後通過市場化機製成功運營，從而實現了實體化的運營模式。

這種模式下，城投公司真正成為產業鏈的某個環節，在充分競爭的領域下開展工作。而這種實體化往往伴隨着地理市場的擴張和細分領域的拓展，對於企業的研發、生產、銷售等各方麵能力要求比較高。

第二，運營型產業主體。運營型產業主體，是指城投公司還是以重資產的產業載體為主要的業務和盈利模式，通過產業園區投資建設、產業空間載體運營等為產業進行配套服務。

這種模式最簡單可行。簡單粗暴的“二房東”、“收租子”模式也不少，這種模式沒有增值空間，未來也沒有任何的前途。但具備專業的園區運營能力和產業孵化支撐能力則價值很大，也容易獲取融資。

第三，服務型產業主體。服務型產業主體，是指城投公司從重資產向輕資產轉型，從投資向服務轉型，通過人才、資本、技術等要素的聚集服務，為產業提供最稀缺的資源服務。

這種情況下，城投公司可以介入產業的招商、產業孵化、技術研發、人力資源服務、金融類金融服務等，尤其是抓產業招商這個“頭”和產業投資這個“核”，推動區域產業轉型升級，起到引領作用和支撐作用。

如何向產業轉型，向產而活？要注意以下三點：

第一，選擇恰當的轉型模式。實際上，直接下場當運動員的實體化模式和當教練員的運營模式、服務模式差距很大。任何城投公司在這裏都會遇到選擇的問題，如何選擇？取決於城投公司的資源稟賦和要素經營能力，不能一概而論。

相對而言，實體化對城投公司來說困難更多。選擇實體化產業模式需要解決三個問題。一是選擇什麼樣的實體產業進入。二是培養還是並購。三是獨立經營還是通過股權多元化、混合所有製改革引入優質合作夥伴。

第二，園區資產盤活。園區資產盤活不能滿足於租賃收入、當二房東。向產業轉型，就要堅持產融結合的模式，發揮國有資本對產業發展的引領作用和支撐作用，要推動產業園區的功能升級，加快園區存量資產盤活，提升園區空間的配套服務能力。

例如，2024年4月3日天津市首單基礎設施公募REITs項目—天津經開區的博時津開科工產業園REITs項目獲批，底層資產包括經開區的天河數字產業園項目和大陸汽車製造基地項目，是天津經開區產業園區資產盤活通道搭建的重要裏程碑，也充分體現了天津經開區的產業運營服務能力。

第三，市場主體打造。對於區域發展來說，開發區都承擔着重要的產業發展的功能。開發區的發展離不開國資國企的努力，也需要市場化的平台公司來承擔。從架構上看有兩種模式：開發區采取“管委會+公司”架構，城投公司則采取集團下設專業化產業投資公司的模式服務於產業發展。

無論哪種模式，都需要明確產業類公司的定位、職責及經營機製，並加快推動其市場化經營機製的構建，建立科學清晰的經營業績考核體係，解決困擾其發展的關鍵問題，推動其成為全產業鏈的運營服務商。

科創型主體：城投公司轉型的高地

城投公司離科技創新有多遠？國有科技型企業是城投公司能運營的嗎？

有一種看法：城投公司從事的是基礎設施建設和傳統的城市公共服務類業務，跟科技創新不搭邊。

實際上，城投公司可以成為科技創新的主體，並且也具備相應的資源條件。國家政策包括資本市場政策都支持城投公司成為科技創新企業。

一方麵，這是國家的要求。國有企業要服務國家戰略，要在建設現代化產業體係、構建新發展格局中充分發揮科技創新、產業控製、安全支撐作用，要服務於我國實現高水平科技自立自強。另一方麵，科技創新是城投公司培育新質生產力的必然選擇，在數字化轉型、智慧園區、智慧信息平台等業務拓展和經營上都需要城投公司加快向科技創新轉型。

向科創型主體轉型，這是城投公司轉型發展的高地，能真正推動城投公司服務於區域發展大局，進一步發揮城投公司對區域戰略性新興產業和科技創新的引領作用。

科創主體其典型特征是輕資產，且其收入和利潤中幾乎沒有傳統的基礎設施或公用事業業務，例如代建業務幾乎沒有。其主要的資產是長期投資、其他非流動金融資產、其他權益工具投資和交易性金融資產這些。其主要的收入和利潤來源則是股權直接投資回報、基金投資收益、基金管理費、項目退出收益、投資分紅。部分則用貿易或者其他產業類收入補充，增厚收入和利潤。

從實踐中看，城投公司轉型為科創主體，一般有兩種做法：

第一，城投公司整體轉型為科創主體。這種模式下，城投公司整體成為科創主體，典型的特征就是資產規模小、輕資產運營，強化專業的科技創新引領和產業鏈高價值環節的支撐能力等。

這種模式適合在地方國資國企重組中根據區域發展的需要新設或改造主體公司，整合科技類、投資類業務，圍繞產業投資和科技創新打造新型的市場化主體。這類公司對資產和盈利要求不太高，但對業務結構和收入結構要求比較高。

第二，集團下設科創類子公司。這種模式下，集團仍然是業務多元化的發展模式，但在旗下設立若幹家專業的科技創新類子公司，分別承擔各項專業的科技創新孵化、引領等功能。

這種模式下，可以靈活根據不同產業發展的需要，以產業鏈的發展模式設立相應的子公司，培育輕資產的新質生產力業務模塊，相對而言操作更靈活，發展更專業化。

無論哪種模式，在操作重要注意以下三點：

第一，融合發展。科技創新一方麵需要城投公司逐步發育，另一方麵則需要融合各類科技創新主體共同發展，要善於整合科技創新資源和戰略合作夥伴，補齊自身短板。

對於城投公司來說，要善於以股權多元化、混合所有製改革、戰略聯盟等各種方式，以產業發展需求為核心打造科技創新生態圈，優化科技創新體製機製，激發科技創新動力活力。

第二，雙輪驅動。堅持戰略性新興產業和傳統產業統籌發展。對於區域產業發展來說，傳統產業和新興產業不可偏廢，要根據區域產業的結構、特點和發展現狀因地製宜，統籌兼顧。

一方麵，要積極培育新興產業和未來產業，圍繞着區域產業鏈的發展主動布局創新鏈，推進產學研一體化創新，加快布局研發中心、孵化基地等。另一方麵，大力推動傳統產業的改造升級，盤活閑置土地、閑置廠房，騰挪資源空間，同時應用大數據、人工智能等新技術，強化數智賦能，推動傳統產業的數字化、智能化、綠色化改造。

第三，資本運作。產業投資是科技創新的引擎，以產業投資推動產業要素聚集與產業集群打造是核心。改造重組國資國企，強化資本運作就極為重要。天津經開區重組打造了天津經濟技術開發區國有資本投資運營有限公司，獲得雙AAA主體信用評級，統籌開展天津經開區產業基金投資、上市培育孵化等引領經開區產業升級與科技創新，就是很好的案例。

另外，科創轉型也要充分利用債券市場。2023年下半年以來，城投公司債券市場融資日益艱難，但科創債的發行規模持續擴容。科創債可以直接接投資、投資或設立基金等方式，專項投資於科技創新類公司的股權或用於置換發行前一年以內的科技創新領域相關投資支出。

來源：昊樸谘詢

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